Ustavnost u doba virusa
I. Virus
Iznenadna pandemija COVID19 virusa s jedne, i mjere koje u vezi nje vlast poduzima s druge strane, otvorili su i aktualizirali neka par excellence ustavna pitanja. A pitanja traže odgovore, u konkretnom slučaju žurno. Traženje odgovora komplicira činjenica da je virus nepredvidiv, nitko sa sigurnošću ne zna što se od njega u budućnosti može očekivati, a najmanje to znaju pravnici.
Dodatni problem kod takvih računanja je, s jedne strane, jednostavna istina da jedan jedini ljudski život ima beskrajnu vrijednost, neusporedivu s drugim vrijednostima. S druge strane gledano, ljudima je neizbježna sudbina da umiru i umirat će, pa bi umirali i bez virusne epidemije.
Međutim, od predviđanja posljedica djelovanja virusa djelomično ovisi – ili može ovisiti – pravna kategorizacija situacije u kojoj se nalazimo. Zašto je to posebno važno, naglasit ću u tekstu kasnije, na više mjesta.
Pokušat ću stoga prilagoditi metodu razmišljanja tom svom – i općem – medicinskom neznanju, te probati dati gore spomenute odgovore onako kako ih ja vidim.
II. Zaštita zdravlja u izvarednom stanju
Izvanredno stanje nije ustavni termin, već pravno kolokvijalni za ono što regulira (i) čl. 17. Ustava RH, gdje se kaže:
U doba ratnog stanja ili neposredne ugroženosti neovisnosti i jedinstvenosti države, te velikih prirodnih nepogoda pojedine slobode i prava zajamčena Ustavom mogu se ograničiti. O tome odlučuje Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom svih zastupnika (…)
Opseg ograničenja mora biti primjeren naravi pogibelji (…)”
Ovako kako je norma formulirana zaključujem da čl. 17. ne traži da Sabor proglasi “izvanredno” stanje (zbirni termin za “ratno stanje, stanje neposredne ugroženosti države i stanje velike prirodne nepogode”), već traži da – ako takvo stanje faktički nastupi i zahtijeva ograničenje pojedinih ustavnih sloboda i prava – da Sabor o ograničavanju prava odluči dvotrećinskom većinom.
Argumenti su sljedeći:
a) Sabor odlučuje o ratu i miru temeljem druge ustavne odredbe (čl. 81.);
b) stanje prirodne nepogode proglašava Vlada temeljem čl. 7. st. 1. Zakona o ublažavanju i uklanjanju posljedica prirodnih nepogoda (NN 16/2019.), a stanje katastrofe (koje se sadržajem pojma većim dijelom poklapa sa stanjem prirodne nepogode) također Vlada temeljem čl. 54. st. 1. Zakona o sustavu civilne zaštite (NN 82/2015. 118/2018. i 31/2020.) i
c) stanje je mnogo više činjenična nego pravna kategorija. Svatko može prepoznati ratno stanje čak i kada rat nije proglašen – vidi čl. 100. Ustava RH. U tom smislu je svako stanje koje zbog svojih kvaliteta ili kvantiteta izmiče mogućnosti da bude kontrolirano redovno važećim pozitivnim propisima po definiciji izvanredno.
Ako ćemo koristiti common sense argument: gdje ćeš naći izvanrednijeg stanja od globalne pandemije, prestanka cirkulacije ljudi i roba, karantena i izolacija svih vrsta i na svakom koraku. Ili, argumentom a contrario: bismo li uopće smjeli zatvoriti granice prema zemljama EU-a, kojoj i sami pripadamo, da se ne nalazimo u izvanrednom stanju?
Kao što znamo, Vlada nije proglasila niti stanje prirodne nepogode, niti stanje katastrofe, već je novelirala Zakon o sustavu civilne zaštite na način da je uvela stanje “nastupanja posebnih okolnosti koje podrazumijevaju događaj ili određeno stanje koje se nije moglo predvidjeti i na koje se nije moglo utjecati, a koje ugrožava život i zdravlje građana, imovinu veće vrijednosti, znatno narušava okoliš, gospodarsku aktivnost ili uzrokuje znatnu gospodarsku štetu”. Punim tekstom novela1 glasi:
(1) U slučaju nastupanja posebnih okolnosti koje podrazumijevaju događaj ili određeno stanje koje se nije moglo predvidjeti i na koje se nije moglo utjecati, a koje ugrožava život i zdravlje građana, imovinu veće vrijednosti, znatno narušava okoliš, gospodarsku aktivnost ili uzrokuje znatnu gospodarsku štetu, Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske donosi odluke i upute koje provode stožeri civilne zaštite jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.
(2) Odluke i upute iz stavka 1. ovoga članka donose se radi zaštite života i zdravlja građana, očuvanja imovine, gospodarske aktivnosti i okoliša te ujednačavanja postupanja pravnih osoba i građana.«.
Kada se pogleda definicija katastrofe iz čl. 3. st. 1. toč. 8. istog zakona (“stanje izazvano prirodnim…. događajem koji opsegom, intenzitetom i neočekivanošću ugrožava zdravlje i živote većeg broja ljudi, imovinu veće vrijednosti i okoliš…”), onda vidimo da se te dvije definicije skoro u potpunosti poklapaju.
Zašto Vlada nije proglasila zakonom predviđeno stanje, već novelom uvela novo, hibridno, sadržajem isto a imenom različito? Da li baš zbog toga da se ne aktivira automatski i jednoznačno čl. 17. Ustava, već da se može dopustiti (i) tumačenje da smo – još uvijek – u okvirima čl. 16.?
Pored svega toga, odredba čl. 51. st. 1. Zakona o sustavu civilne zaštite pod naslovom “Reagiranje” diktira da “reagiranje započinje aktiviranjem sudionika u sektoru civilne zaštite iz civilnog sektora, nastavlja se proglašavanjem velike nesreće i katastrofe, provođenjem mjera civilne zaštite…”. Dakle, prije mjera treba proglasiti stanje za otklanjanje kojeg su mjere uopće potrebne.
Razmotrimo moguće razloge takvog postupka.
III. Zaštita zdravlja izvan izvanrednog stanja
Odredba čl. 16. Ustava RH glasi:
Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.
Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.”
Razlika stipulacije čl. 16. prema čl. 17. odmah se uočava na dva nivoa:
a) dopušta se donošenje (ali isključivo) zakona običnom većinom, ali
b) traži se razmjernost ograničenja (prema čl. 17. tek “primjerenost”).
Za zakonodavca, ako pod tom riječi razumijemo Sabor, je naoko lakše i sigurnije ako se kreće u sferi čl. 17., u izvanrednom stanju, jer tada nije potrebno da poštuje zahtjev razmjernosti mjera ograničenja, a što u vrijeme kad se traže brze odluke ponekad i nije lako. Lakši zahtjev primjerenosti mjera sigurno je lakše poštovati, mnogo više toga može biti primjereno nego razmjerno.
Ali… Tada je ustavni zahtjev legitimacija mjera dvotrećinskom većinom, zahtjev koji nije drag niti jednoj vladajućoj većini – osim ako je sama po sebi već dvotrećinska.
S druge strane, zakonodavac nema razloga strahovati od eventualnog kršenja principa razmjernosti, mislim iz sljedećih razloga:
a) najprije da se vratimo na problem iz uvoda: nepoznavanje prirode virusa s kojim se borimo i posljedica kojima nam prijeti praktički onemogućava provođenje testa razmjernosti. Ako nam nije dostupno precizno predviđanje o mogućem broju zaraženih i mogućoj stopi smrtnosti – da ne govorimo o metodologiji utvrđivanja uzroka smrti u vrijeme epidemije – bilo kakav test razmjernosti neće biti moguće provesti, a svaka mjera profilakse bit će “spasonosna” (jer bi bez nje posljedice “sasvim sigurno” bile “puno teže”) i
b) Ustavni sud sustavno, koristeći kao zaklon nedostatak izričite ustavne norme, odbija sudjelovati u tumačenju Ustava u (realnom) vremenu krize, inzistira na odlučivanju post festum, kada i eventualno utvrđenje nerazmjernosti poduzetih mjera neće više nikome ništa značiti.
Zastrašujuće je sve raširenije mišljenje, koje se sve glasnije izriče, da u slučaju izvanrednog stanja Sabor više ne djeluje. Ta pogrešna pretpostavka, jer dovoljno je pročitati čl. 17. Ustava da bi se jasno znalo da Sabor ne djeluje samo ako to ne može činiti, dovodi i do pogrešnih zaključaka.
Kriva perspektiva nudi krivi odgovor: ako zakonodavac više nije Sabor, onda će to morati biti netko drugi, moguće i tijelo koje u ime Vlade „upravlja krizom“. Ali to je onda državni udar.
IV. Što iz navedenog ima slijediti?
Čini se da vladajuća većina u zakonodavnom tijelu namjerno izbjegava primijeniti i ustavnu, i zakonsku normu, kako bi joj bilo omogućeno da krizom upravlja – a što bez ograničavanja ustavnih prava jednostavno ne ide – pomoću zakona donesenih jednostavnom većinom (čl. 82. Ustava).
Također se čini da joj takvo nastojanje sasvim dobro uspijeva.
Razloge takvog uspjeha treba tražiti u (tradicionalnoj) neslozi pravne teorije, inertnosti i ravnodušnosti pravne i opće javnosti, te izolacionističkoj politici Ustavnog suda koji se drži “(…) visoko, k’o oblak il’ tron, da ne dopre do njeg’ niskog tornja zvon (…) strah obraćenika, molitve za spas (…)”.2
Kakve će posljedice takvog postupanja biti u odnosu na borbu s epidemijom? Ne znam kazati i ne usudim se prognozirati. Ali da će posljedice biti loše u odnosu na ustavom zajamčena ljudska prava – to sam sasvim siguran. Već je izigravanje važećih i zakonskih normi, pravna nesigurnost, stvaranje uvjerenja u javnosti da sve može “i ovako i onako” udar na ljudska prava samo po sebi.
Na žalost, ima i praktičnih, već vidljivih posljedica. Pod krinkom brige za građanstvo uvode se mjere koje sasvim sigurno krše ljudska prava. Nezakonito ili meta-zakonito.
Ilustrirat ću to na par praktičnih primjera.
V. Zabrana kretanja, karantena, samoizolacija
Primjer prvi.
Dana 23.03.2020. godine Stožer civilne zaštite RH donio je “Odluku o zabrani napuštanja mjesta prebivališta i stalnog boravka u RH“, prema kojoj se ograničava kretanje na hitne službe, opskrbu i dostavu, uvode propusnice etc. Sasvim je nedvojbeno da se tom odlukom ograničavaju ljudska prava.
Prvi problem je da mjeru donosi Stožer civilne zaštite, ali u Zakonu o sustavu civilne zaštite takva mjera nije predviđena, niti je zakon dopunjen u tom smjeru ad hoc novelom od 18. ožujka 2020. godine. Da bi se mjerom mogla ograničavati ljudska ustavna prava, mjera ograničenja mora biti zakonom predviđena i mora ju odrediti nadležno tijelo. Ako nije predviđena, mora biti donesena u zakonodavnom postupku i u predviđenoj proceduri. Kao što je gore već rečeno, sam zakon nalaže da prije donošenja mjera reakcije najprije treba proglasiti stanje katastrofe, a što jasno diktira zakonsku proceduru.
Ne može se na Stožer civilne zaštite novelom Zakona o sustavu civilne zaštite prenijeti ovlasti svih tijela iz svih zakona, jer to znači suspenziju demokracije, de facto diktaturu.
Usput rečeno, Odluka je i inače nomotehnički manjkava na opasan način, pa tako ne sadrži čak niti okvirni rok trajanja mjere ograničenja koju predviđa.
Primjer drugi.
Dana 25. ožujka 2020. godine Stožer civilne zaštite Šibensko kninske županije(!) stavio je u karantenu cijeli otok Murter. Na prilazne ceste postavljene su fizičke prepreke. Kao u vrijeme rata.
Međutim je karantena po zakonu nešto sasvim drugo, i iz drugog razloga. Prema odredbi čl. 55. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (NN 79/2007., 113/2008., 43/2009. i 130/2017.) u karantenu:
a) se mogu prisilno smjestiti samo ljudi, a ne cijela područja;
b) može je odrediti samo ministar zdravstva, a ne stožer civilne zaštite, pa još regionalni;
c) moguća je samo u slučaju kuge ili virusnih hemoragijskih groznica (Ebola, Lassa ili Marburg), što kod nas srećom nije slučaj, a za druge bolesti odluku također
mora donijeti ministar zdravstva (na internetu nisam našao takvu odluku) i
d) karantena se mora platiti osobama koje su u nju prisilno stavljene temeljem odredbe čl. 47. st. 4. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti.
Ništa od navedenog ovdje nije slučaj. Ako su mjere nužne, moraju se prvo zakonom predvidjeti, pa na zakonom predviđeni način uvesti. Ovako su stanovnici na milost i nemilost aktivizma nekakvog stožera (u stožerima ne oskudijevamo, za razliku od zaštitne opreme).
Kako će se otok izvući iz ove nezakonite, neustavne i poprilično nadrealne situacije, ostaje nam da vidimo. Možda nešto zarade izvan turističke sezone, ako ćemo poštovati vlastiti zakon i platiti svima karantenu? Ipak, najbolje bi im bilo da kolektivno ozdrave što brže.
Primjer treći.
Samoizolacija je mjera iz čl. 20. i 21. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti, a sastoji se od “izoliranja i liječenja u stanu”. Međutim, posve je upitno može li se takvom mjerom ograničavati nečija ustavna prava kad je nedvojbeno da postoji test koji potvrđuje ili opovrgava zaraženost.
Zatvaranje ljudi u vlastite kuće bez testiranja stavlja ih u prekarni položaj: postaju niti zdravi niti bolesni, stigmatizirani su do mjere ugroženosti od većine. Svjedoci smo da ih legitimiraju neovlaštene osobe (apotekari!), a priprema im se (navodno) i mjera praćenja mobitela.
Zbog nedefiniranosti mjere i zbog postojanja testa na bolest mjera samoizolacije nije niti proporcionalna prema čl. 16., niti primjerena prema čl. 17. Ustava. Njome je dana prednost štednji na testovima tj. ekonomskim interesima države nad temeljnim ljudskim pravima. To je nedopustivo, to čak nisu vrijednosti istog ranga.
VI. Za kraj
Nema te nužde koja opravdava postupanje mimo zakona i Ustava, jer i Ustav i zakoni reguliraju (i) stanja nužde. Ako je nužda takva da zakone treba mijenjati, Ustav predviđa i postupak promjene, i osigurače zaštite. O krizi se misli unaprijed, hladne glave, da bi se onda kad kriza nastupi, moglo vjerovati samome sebi i svojoj trijeznoj procjeni. Ne čini zajednici najbolje onaj koji traži prečace, već onaj koji održava puteve. Procedura je glavna zaštita demokracije, a, dugoročno gledano, šteta na demokraciji veća je od štete izazvane bilo kakvim virusom.
Nitko ne zna kakve mjere treba poduzimati protiv pandemije nepoznatog virusa. Različite zemlje bore se na različite, i potpuno oprečne, načine. Svi se stručnjaci slažu da će spas biti kad postignemo „imunitet krda“.
Ali u svrhu postizanja tog cilja mi u međuvremenu krdo ne smijemo postati.
Cilj ovog teksta nije da polemizira sa mjerama koje se poduzimaju, već sa pitanjem TKO ih poduzima. Cilj je da se upozori da mi imamo zakonske i ustavne mehanizme, koje smo sami stvorili, i kojih se moramo držati da ne bismo izgubili one vrijednosti koje su u demokratskom društvu važnije čak i od ljudskih života.
Trebamo poštovati vlastiti Ustav i vlastite zakone. U demokratskom društvu sloboda se očituje upravo u tome, u poštovanju zakona.
Andrej Abramović ustavni sudac