PODJELA HRVATSKE NA PET I DESET IZBORNIH JEDINICA, ČETIRI I OSAM ŽUPANIJA I GRAD ZAGREB mr. sc. Edo Zenzerović, dipl. ing. elektr.
Izborne jedinice kao jedan od važnijih dijelova izbornog sustava u Republici Hrvatskoj regulirane
su Zakonom o izbornim jedinicama za izbor zastupnika u Zastupnički dom Hrvatskoga sabora
koji se nije mijenjao od prosinca 1999. godine kad je i donesen. U međuvremenu su održana sedam ciklusa parlamentarnih izbora (2000., 2003., 2007., 2011., 2015., 2016. i 2020. godine ) prema postojećim izbornim jedinicama. U Republici Hrvatskoj imamo 10 općih izbornih jedinica, a u svakoj općoj izbornoj jedinica bira se 14 zastupnika. K tome, postoji izborna jedinica za nacionalne manjine koja čini područje cijelog teritorija Republike Hrvatske i izborna jedinica za tzv. dijasporu, tj. državljane bez prijavljenog prebivališta u Hrvatskoj.
Sukladno Zakonu o izboru zastupnika, broj birača u izbornim jedinicama ne smije se razlikovati
više od ± 5 %, a pri određivanju izbornih jedinica mora se voditi računa o zakonom utvrđenim
područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj. Već iz navedenih odredbi može se
primijetiti da Zakon o izbornim jedinicama nije poštivao odrednice Zakona o izboru zastupnika
jer izborne jedinice ne prate administrativno-teritorijalnu podjelu Republike Hrvatske. Tako su
primjerice Grad Zagreb i Zagrebačka županija podijeljeni na 4 dijela koja pripadaju različitim izbornim jedinicama, a VII. izborna jedinica se prostire od zapadnog dijela Zagreba do gradova: Bakra, Novog Vinodolskog, Delnica i drugih jedinica lokalne samouprave i u Primorsko-goranskoj županiji. U tom smislu, izborna jedinica ne predstavlja smislenu teritorijalnu cjelinu koja bi adekvatno reprezentirala volju birača određenog teritorijalnog dijela Hrvatske i određene izborne jedinice.
Izborne jedinice nisu se usklađivale s promjenama u broju birača i migracijskim kretanjima
pa su već 2007. godine na nejednaku težinu glasa na parlamentarnim izborima upozoravali
stručnjaci, organizacije civilnog društva, Državno izborno povjerenstvo (DIP), OESS i Ustavni
sud. Naime, odstupanja u broju birača po pojedinim izbornim jedinicama više od dozvoljenih
± 5% ugrožava poštenje izborne utakmice i ozbiljno dovodi u pitanje jednakost biračkog prava
s obzirom da je za jedan mandat u jednoj općoj izbornoj jedinici bilo je potrebno mnogo više
glasova nego u drugoj općoj izbornoj jedinici. Osam od 10 sadašnjih izbornih jedinica odstupa po broju birača više od zakonski dopuštenih granica od 2011. godine. Od naputka Ustavnog suda prosinca 2010. godine sve vlade Republike Hrvatske imale su dovoljno vremena promijeniti Zakon o izbornim jedinicama za izbor zastupnika u Hrvatski sabor. Kako, unatoč uočenim nepravilnostima nije dolazilo do izmjena izbornih jedinica, Ustavni
sud je u prosincu 2010. godine u svom Izvješću o nejednakoj težini biračkog glasa u izbornim
jedinicama istaknuo sljedeće: „O ravnomjernoj raspodjeli broja birača po općim izbornim
jedinicama (o kojoj raspodjeli neposredno ovisi jednakost težine biračkog glasa) stoga ovisi i
zakonitost i opći demokratski karakter cjelokupnih izbora. 1
21
Štoviše, o tome može ovisiti i ocjena o ustavnosti cjelokupnih izbora: oni bi bili nesuglasni Ustavu
ako bi prekomjerno odstupanje u broju birača po pojedinim općim izbornim jedinicama izravno
i neposredno utjecalo na izborni rezultat, to jest ako bi dovelo do različitih izbornih rezultata
u situaciji kad bi svi ostali elementi izbornoga sustava bili odnosno ostali isti. Dodatno,
Ustavni sud ističe da ne postoje propisana pravila o posebnom postupku i tijelima nadležnima
za neprekidno i trajno praćenje te izradu izvješća o potrebi periodičnog usklađivanja područja
granica općih izbornih jedinica. Sukladno podacima o broju birača na izborima za Hrvatski sabor 2015., 2016. i 2020. godine i dalje se vide značajna odstupanja od zakonom propisanog postotka ±5%.
Ovi podaci govore da je nužno nastaviti sa sređivanjem evidencije prebivališta, ali i hitnom izmjenom izbornih jedinica.
PODJELA HRVATSKE NA PET IZBORNIH JEDINICA
I. obuhvaća: Dubrovačko-neretvansku, Splitsko-dalmatinsku, Šibensko-kninsku i Zadarsku županiju sa 795.118 stanovnika, a razmjerno broju stanovnika 29 zastupnika,
II. obuhvaća: Istarsku, Karlovačku, Ličko-senjsku, Primorsko-goransku i Sisačko-moslavačku županiju sa 755.202 stanovnika, a razmjerno broju stanovnika 27 zastupnika,
III. obuhvaća: Grad Zagreb sa 767.131, a razmjerno broju stanovnika 28 zastupnika,
IV. obuhvaća: Koprivničko-križevačku, Krapinsko-zagorsku, Međimursku, Varaždinsku i Zagrebačku županiju sa 786.645 stanovnika, a razmjerno broju stanovnika sa 28 zastupnika i
V. obuhvaća: Bjelovarsko-bilogorsku, Brodsko-posavsku, Osječko-baranjsku, Požeško-slavonsku, Virovitičko-podravsku i Vukovarsko-srijemsku županiju sa 767.737 stanovnika, a razmjerno broju stanovnika sa 28 zastupnika popisanih 2021. godine.
Odstupanja broja stanovnika od prosjeka izbornih jedinica kreće se od – 2,47 posto kod II. do 2,68 posto kod I. izborne jedinice. Premda se broj stanovnika izbornih jedinica kreće unutar granica od ± 5 posto od prosjeka izbornih jedinica broj zastupnika izbornih jedinica varira između 27 kod II. i 29 kod I. izborne jedinice. Ostale imaju 28 zastupnika. Broj stanovnika kod 5 izbornih jedinica mora biti unutar granica – 1,83 i +1,79 posto kako bi sve izborne jedinice imale 28 zastupnika.
Broj se stanovnika u I. izbornoj jedinici smanjio s 856.758 prema popisu 2011. godine na 795.118 za 61.640, II. s 856.515 na 755.202 za 101.313, a u III. izbornoj jedinici Gradu Zagrebu sa 790.017 na 767.131 za 22.886, IV. s 855.837 na 786.645 za 69.192 i u V. smanjen s 925.762 na 767.737 za 158.025 stanovnika od popisa 2011. do popisa 2021. godine. V. izborna jedinica je izgubila 38.26% od ukopnog gubitka stanovnika Hrvatske. U I. izbornoj jedinici udio srpske manjine prema popisu stanovnika 2021. godine s 18.723 pripadnika iznosi 2,35%, a ukupno ostalih manjina s 10.820 pripadnika 1,36%, u II. srpske manjine s 41.095 pripadnika 5,44%, a ukupno ostalih manjina s 40.750 pripadnika 5,4%, u III. srpske s 12.034 pripadnika 1,57%, ukupno ostalih manjina sa 16.416 pripadnika 2,55% u IV. izbornoj jedinici udio srpske manjine s 4.142 pripadnika iznosi 0,53%, a ukupno ostalih manjina sa 16.416 pripadnika 2,09% i u V. izbornoj jedinici udio srpske manjine s 47.898 pripadnikom iznosi 6,24%, a ukupno ostalih manjina s 28.211 pripadnika 3,73%. Zajedničkim nastupom kandidata svih manjina mogli bi u III. izbornoj jedinici prijeći izborni prag od 4% i dobiti zastupnički mandat s punim legitimitetom. Izborne jedinice bi mogle biti županije. Tako bismo imali četiri županije i Grad Zagreb s podjednakim brojem stanovnika.
PODJELA HRVATSKE NA DESET IZBORNIH JEDINICA
I. izborna jedinica s 384.345 stanovnika obuhvaćala bi zagrebačke gradske četvrti: Brezovica, Črnomerec, Donji grad, Gornji grad-Medvešćak, Podsused-Vrapče, Podsljeme, Stenjevec, Trešnjevka-jug, Trešnjevka-sjever i Trnje, a broj zastupnika razmjeran broju stanovnika je 14.
II. izborna jedinica s 382.786 stanovnika obuhvaćala bi zagrebačke gradske četvrti: Donja Dubrava, Gornja Dubrava, Maksimir, Novi Zagreb-istok, Novi Zagreb-zapad, Peščenica-Žitnjak i Sesvete, a broj zastupnika razmjeran broju stanovnika je 14.
III. izborna jedinica s 385.439 stanovnika obuhvaćala bi : Krapinsko-zagorsku, Međimursku i Varaždinsku županiju, a broj zastupnika razmjeran broju stanovnika je 14.
IV. izborna jedinica s 392.509 stanovnika obuhvaćala bi: Virovitičko-podravsku i Osječko-baranjsku te gradove i općine iz sjeverozapadnog dijela Bjelovarsko- Bilogorske županije: Berek, Bjelovar, Ivanska, Kapela, Nova Rača, Rovišće, Severin, Šandrovac, Velika Pisanica, Veliko Trojstvo i Zrinski Topolovac a broj zastupnika razmjeran broju stanovnika je 14, .
V. izborna jedinica s 375.228 stanovnika obuhvaćala bi: Brodsko-posavsku, Požeško-slavonsku i Vukovarsko-srijemsku županiju te gradove i općine iz istočnog dijela Bjelovarsko-bilogorske županije: Daruvar, Dežanovac, Đulovac, Garešnica, Grubišno Polje, Hercegovac, Končanica, Sirač, Velika Trnovitica i Veliki Grđevac, a broj zastupnika razmjeran broju stanovnika je 14.
VI. izborna jedinica s 401.206 stanovnika obuhvaćala: Koprivničko – križevačku i Zagrebačku županiju, a broj zastupnika razmjeran broju stanovnika je 14.
VII. izborna jedinica s 368.913 stanovnika obuhvaćala bi: Karlovačku, Ličko-senjsku i Sisačko-moslavačku županiju te gradove i općine: Bakar, Brod Moravice, Čabar, Čavle, Delnice, Fužine, Jelenje, Klana, Lokve, Mrkopalj, Novi Vinodolski,Ravna Gora, Skrad, Vinodolska općina, Viškovo i Vrbovsko iz istočnog dijela Primorsko-goranske županije a broj zastupnika razmjeran broju stanovnika je 13.
VIII. izborna jedinica s 386.289 stanovnika obuhvaćala bi: Istarsku županiju te gradove i općine: Baška, Cres, Crikvenica, Dobrinj, Kastav, Kostrena, Krk, Kraljevica, Lopar, Lovran, Mali Lošinj, Malinska- Dubašnica, Matulji, Mošćenička Draga, Omišalj, Opatija, Punat, Rab, Rijeka i Vrbnik iz zapadnog dijela Primorsko-goranske županije, a broj zastupnika razmjeran broju stanovnika je 14.
IX. izborna jedinica s 401.396 stanovnika obuhvaćala bi: Šibensko-kninsku i Zadarsku županiju te gradove i općine: Cista Provo, Dicmo, Dugopolje, Hrvace, Kaštela, Klis, Lećevica, Lokvičići, Lovreč, Marina, Muć, Okrug, Otok, Podbablje, Prgomet, Primorski Dolac, Proložac, Seget, Sinj, Solin, Šestanovac,Trilj, Trogir, Vrlika, Zadvarje i Zagvozd iz sjevernog dijela Splitsko-dalmatinske županije, a broj zastupnika razmjeran broju stanovnika je 15. X. izborna jedinica s 393.722 stanovnika obuhvaćala bi Dubrovačko-neretvansku županiju te gradove i općine: Baška Voda, Bol, Brela, Dugi Rat, Gradac, Hvar, Imotski, Jelsa, Komiža, Makarska, Milna, Nerežišće, Omiš, Podgora, Postira, Pučišća, Runovići, Selca, Split, Stari Grad, Sućuraj, Supetar, Sutivan, Šolta, Tučepi, Vis, Vrgorac, Zagvozd i Zmijavci iz južnog dijela Splitsko-dalmatinske županije, a broj zastupnika razmjeran broju stanovnika je 14.
Odstupanja broja stanovnika od prosjeka izbornih jedinica kreće se od – 4,72 posto kod VII. do 3,67 posto kod IX. izborne jedinice. Četvrta, peta i sedma izborna jedinica imaju u sastavu stanovništva više od 5% pripadnika srpske nacionalne manjine, a sedma ima više od 5% pripadnika ostalih manjina. Izborne jedinice bi mogle biti županije. Tako bismo imali osam županija i grad Zagreb.
Premda se broj stanovnika izbornih jedinica kreće unutar granica od ± 5 posto od prosjeka izbornih jedinica broj zastupnika izbornih jedinica varira između 13 kod VII. i 15 kod IX. izborne jedinice. Ostale imaju 14 zastupnika. Broj stanovnika kod 10 izbornih jedinica mora biti unutar granica – 3,63 i +3,58 posto kako bi sve izborne jedinice imale 14 zastupnika.
Prijedlog smanjenja broja županija
Županije prema preporuci Eurostata trebale bi imati između 150 i 800 tisuća stanovnik Vlada Jadranke Kosor je zbog toga na sjednici 23. rujna 2010. godine imenovala Radnu skupinu za decentralizaciju i regionalni preustroj koja je trebala, “prema utvrđenim smjernicama i načelima”, predložiti “funkcionalnu decentralizaciju i regionalnu reorganizaciju Republike Hrvatske”. Pod “funkcionalnom decentralizacijom” podrazumijevala se i odgovarajuća fiskalna decentralizacija. Prošlo je više od deset godina od imenovanja Radne skupine, vladavina Zorana Milanovića, Tihomira Oreškovića i prvi mandat Vlade Andreja Plenkovića, a po pitanju funkcionalne i fiskalne decentralizacije i preustroja lokalne samouprave vladajući nisu ništa poduzeli.
Podjela Hrvatske na četiri županije i Grad Zagreb
Kod podjele Hrvatske na pet izbornih jedinica izborne jedinice I., II., IV. i V. mogle bi biti županije te III. Grad Zagreb kao izborna jedinica.
Podjela Hrvatske na osam županija i Grad Zagreb
Grad Zagreb bio bi podijeljen na dvije izborne jedinice s odstupanjem broja stanovnika od prosjeka broja stanovnika izbornih jedinica unitar granica ± 5%, ostale izborne jedinice bile bi županije. Ukoliko Ustavom ograničimo ukupni broj zastupnika na 130 podjela Hrvatske na deset izbornih jedinica nije svrhovita za razmjerni izborni sustav.
U posebnoj XII. izbornoj jedinici birači nacionalnih manjina se prilikom preuzimanja listića moraju deklarirati kao glasači za kandidate nacionalnih manjina što je mnogima neugodno pa glasaju većinom u općim izbornim jedinicama. Zbog toga sam predložio ukidanje posebnih izbornih jedinica i smanjenje izbornog praga.
Prema Kodeksu dobre prakse u izbornim pitanjima u 2.4. Ravnopravnost i nacionalne manjine:
a. Treba dozvoliti rad stranaka koje zastupaju nacionalne manjine.
b. Posebna pravila kojima se nacionalnim manjinama jamče rezervirana mjesta ili koja
predviđaju odstupanja od uobičajenih kriterija raspodjele zastupničkih mjesta za stranke
koje zastupaju nacionalne manjine (npr. odstupanje od obaveznog kvoruma) u načelu
nisu u suprotnosti s jednakim pravom glasa.
c. Ni kandidati ni birači ne smiju biti u obavezi da deklariraju svoju pripadnost nacionalnoj manjini. Broj pripadnika nacionalnih manjina po izbornim jedinicama dat je u priloženoj tablici.